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　　□　陳明輝

　　行政執(zhí)法權(quán)下放是我國綜合行政執(zhí)法體制改革的一項重要內(nèi)容，其初衷是解決基層治理體系權(quán)責配置不合理的問題。作為推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，行政執(zhí)法權(quán)下放改革受到了法學和公共管理學科的密切關(guān)注。從已有研究成果來看，法學界更關(guān)注行政執(zhí)法權(quán)下放的合法性問題，在一定程度上忽視了行政執(zhí)法權(quán)下放的實效性；公共管理學界雖然對行政執(zhí)法權(quán)下放的實效性給予了充分關(guān)注，但相關(guān)研究基本都是個案分析，缺少對行政執(zhí)法權(quán)下放改革實踐的整體性關(guān)照。如何解釋行政執(zhí)法權(quán)下放改革的多樣性和差異性，如何為下一步的行政執(zhí)法權(quán)下放改革提供思路和方案，正是本文試圖回答的問題。

　　行政執(zhí)法權(quán)下放主體的多樣性

　　●省級人民政府直接決定下放范圍

　　北京市、上海市和黑龍江省、海南省采用此種做法。北京市于2020年公布了《北京市人民政府關(guān)于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)并實行綜合執(zhí)法的決定》，一次性下放了431項行政執(zhí)法權(quán)到街鄉(xiāng)。上海市也在2021年發(fā)布《上海市人民政府關(guān)于印發(fā)〈上海市街道辦事處鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府首批行政執(zhí)法事項目錄清單〉的通知》，向街鄉(xiāng)下放了423項行政執(zhí)法權(quán)。在這種直接由省級人民政府確定下放清單的模式之下，下放清單的制定權(quán)完全掌握在省級人民政府手中。這種模式的好處是便于省級人民政府統(tǒng)一管理，但由于不同區(qū)縣差異比較大，有些下放事項并不符合所有區(qū)縣實際。

　　●省級人民政府劃定下放范圍，縣級人民政府在指導目錄內(nèi)決定下放范圍

　　浙江、四川、福建、湖北、河南、甘肅、吉林、陜西、山西等多數(shù)省份都是先由省級人民政府出臺指導目錄，再授權(quán)各區(qū)縣在指導目錄的范圍內(nèi)自主決定本區(qū)域的下放清單。這種下放模式將決定權(quán)交給區(qū)縣，其優(yōu)點是顧及到區(qū)縣之間的差異，但容易出現(xiàn)區(qū)縣選擇性下放的弊病。

　　●省級人民政府劃定下放領域，授權(quán)地級市人民政府制定具體的下放清單

　　天津市在2014年發(fā)布的《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》中，授權(quán)區(qū)縣政府在其劃定的事項范圍內(nèi)制定街道綜合執(zhí)法具體執(zhí)法事項目錄，明確由街道辦事處集中行使的行政檢查權(quán)、行政處罰權(quán)及相關(guān)的行政強制措施。廣東省在2020年8月下發(fā)的《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告》中，劃定了執(zhí)法權(quán)下放至街鄉(xiāng)的領域，同時授權(quán)地級以上市人民政府統(tǒng)一制定街鄉(xiāng)的職權(quán)調(diào)整目錄。

　　行政執(zhí)法權(quán)下放范圍的差異性

　　行政執(zhí)法權(quán)下放范圍呈現(xiàn)地方差異性，有的地區(qū)下放至街鄉(xiāng)的執(zhí)法權(quán)數(shù)量多達幾千項，而有的地區(qū)僅下放十幾項。造成這種差異的原因主要包括城市管理部門與街鄉(xiāng)的分工、執(zhí)法事項的專業(yè)程度、街鄉(xiāng)的承接能力以及職能部門的執(zhí)法能力這幾個方面。

　　●城市管理部門與街鄉(xiāng)的分工

　　大規(guī)模下放行政執(zhí)法權(quán)的地方一般都將城市管理部門的綜合行政執(zhí)法權(quán)作為街鄉(xiāng)承接行政執(zhí)法權(quán)下放的主要來源。例如，2020年北京市下放的431項職權(quán)中，屬于城市管理部門的有393項，生態(tài)環(huán)境部門4項，水務部門22項，農(nóng)業(yè)部門1項，衛(wèi)生健康部門11項。再如，湖北省公布的下放清單指導目錄中列舉了263項可供參考的下放事項，其中139項屬于城市管理局的執(zhí)法權(quán)事項。

　　如果地方政府保留原有的城市管理綜合執(zhí)法體制，那么該地區(qū)所需要下放的執(zhí)法權(quán)數(shù)量和范圍會比較少。以四川省為例，該省2020年公布的《四川省賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）縣級行政權(quán)力事項指導目錄》和2021年的《四川省賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）縣級行政權(quán)力事項指導目錄（第二批）》分別列舉了55項和126項下放給街鄉(xiāng)的職權(quán)，其中沒有一項是城市管理局的綜合行政執(zhí)法權(quán)。

　　●執(zhí)法事項的專業(yè)程度

　　各地綜合行政執(zhí)法體制改革普遍采用“1＋N”模式，而不是由一個部門承擔所有的執(zhí)法任務。其中，“1”是指1支綜合執(zhí)法隊，一般是指城市管理執(zhí)法隊伍；“N”是指若干專業(yè)執(zhí)法隊伍，一般是由市場監(jiān)管、文化旅游、交通運輸、生態(tài)環(huán)境保護、應急管理等部門設立自己的專業(yè)執(zhí)法隊伍。

　　●街鄉(xiāng)的承接能力

　　街鄉(xiāng)的承接能力是決定下放范圍的關(guān)鍵因素。承接能力包括執(zhí)法人員數(shù)量、編制、資格、能力，街鄉(xiāng)的辦公住房、經(jīng)費、執(zhí)法設備等。原則上，街鄉(xiāng)的承接能力越強，可以下放至街鄉(xiāng)的執(zhí)法權(quán)事項越多。

　　●職能部門的執(zhí)法能力

　　將行政執(zhí)法權(quán)從縣職能部門下放給街鄉(xiāng)是為了解決“看得到的管不著，管得著的看不到”的問題。但在改革過程中，應該注意，如果職能部門本身有足夠的執(zhí)法能力，能夠通過例行檢查、突擊檢查或派駐聯(lián)絡等方式解決問題，就沒有必要將行政執(zhí)法權(quán)下放給街鄉(xiāng)，或者只需要將少量的行政執(zhí)法權(quán)下放給街鄉(xiāng)。

　　行政執(zhí)法權(quán)下放方式的多元化

　　從近些年各地政府下發(fā)的行政執(zhí)法權(quán)下放文件來看，不少地方將下放分為委托下放和直接下放；也有地方將委托和下放并列；還有地方區(qū)分了委托、下放和服務窗口前移。盡管真正具有法律意義的下放方式只有授權(quán)和委托兩種，但起到下放功能的派駐也被視為下放的方式之一。客觀來說，授權(quán)、委托和派駐這三種行政執(zhí)法權(quán)下放方式各有其最佳適用場景，各地應當因地制宜，不宜搞“一刀切”，片面追求某一種下放方式。

　　●授權(quán)

　　行政授權(quán)是指將某行政機關(guān)的法定職權(quán)授予另一個行政機關(guān)并以后者的名義行使。在實踐中，極少有地方政府將執(zhí)法權(quán)下放清單稱為授權(quán)清單。例如，北京市的《向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)目錄》用的是“下放”；《四川省賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）縣級行政權(quán)力事項指導目錄》用的是“賦予”；《湖北省街道賦權(quán)事項指導清單》用的是“賦權(quán)”。

　　●委托

　　行政機關(guān)之間的職權(quán)委托必須要有明確的法律依據(jù)，但行政機關(guān)之間的事務委托不受此限。因此，以委托方式下放行政執(zhí)法權(quán)的實踐起步更早，此前縣區(qū)一級的行政執(zhí)法權(quán)下放有不少采用了委托方式。例如，2006年，浙江省紹興市等地通過委托的方式把環(huán)保、勞動和社會保障、林業(yè)部門的檢查、監(jiān)督和部分審批、處罰權(quán)等30項管理職權(quán)委托給專門成立的鎮(zhèn)綜合執(zhí)法所。行政執(zhí)法權(quán)下放改革之后，不少地方在授權(quán)的同時還保留了委托這樣一種下放方式。

　　●派駐

　　派駐不會引發(fā)權(quán)力的轉(zhuǎn)移，而僅僅是縣級執(zhí)法部門將自己的執(zhí)法力量派駐到街鄉(xiāng)執(zhí)法。派駐與一般的職能部門執(zhí)法不同，意味著派駐人員要受街道的調(diào)度和管理。

　　行政執(zhí)法權(quán)下放改革的優(yōu)化路徑

　　行政執(zhí)法權(quán)下放改革的地方差異是必須予以理解的現(xiàn)實，片面追求行政執(zhí)法權(quán)下放的整齊劃一是不切實際的。不同省份甚至同一省份不同市縣之間，下放的需求和承接的能力都各不相同，很難按照理想的標準進行設計。這并不是說行政執(zhí)法權(quán)下放不需要頂層設計，而是說頂層設計應當以柔性的政策指導為宜，盡可能給地方政府留下因地制宜的空間。

　　●完善下放權(quán)限和程序

　　合理分配下放清單的制定權(quán)限。直接由省級人民政府出臺下放清單的模式忽視了省內(nèi)不同地區(qū)之間的差異性，而由省級人民政府劃定下放領域則使下級政府在確定下放清單的過程中缺少參照標準。筆者認為，最為適宜的辦法是，由省級人民政府出臺指導目錄，再授權(quán)縣級人民政府在本省指導目錄的范圍內(nèi)確定本縣的下放清單。省級人民政府在出臺指導目錄的行政決定中，應當對縣級人民政府出臺下放清單的程序作出具體規(guī)定。縣級人民政府在出臺下放清單之前，應充分征詢執(zhí)法部門和街鄉(xiāng)意見，經(jīng)公示程序生效執(zhí)行，同時報市級和省級人民政府備案。

　　規(guī)范下放清單的動態(tài)調(diào)整機制。省級人民政府應當以一年為周期對指導目錄進行調(diào)整，縣級人民政府應當以六個月為周期對其下放清單進行動態(tài)調(diào)整，特殊情況下，縣級人民政府可以臨時調(diào)整下放清單。下放清單的確定和動態(tài)調(diào)整，應當由縣級人民政府職能部門、街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的負責人及其執(zhí)法人員共同商定。

　　建立執(zhí)法權(quán)下放實效性的評估機制。省級人民政府作為下放清單指導目錄的制定者，可以成立行政執(zhí)法權(quán)下放評估工作小組，具體負責協(xié)調(diào)推進評估工作，研究制定評估指標、內(nèi)容、標準，組織開展評估核查，研究提出評估結(jié)論等工作。

　　●科學編制下放事項清單

　　探索制定行政執(zhí)法權(quán)禁止下放清單。在我國現(xiàn)行法律體系中，有一些行政執(zhí)法權(quán)在制度設計之初，就是由特定級別的職能部門來行使的，將這類行政執(zhí)法權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道會違背制度設計的初衷。建議出臺行政執(zhí)法權(quán)禁止下放清單，為下放行政執(zhí)法權(quán)劃定邊界，避免行政執(zhí)法權(quán)下放的事項范圍和權(quán)力類型違反法律和行政法規(guī)的規(guī)定。

　　在法定職權(quán)清單的基礎上編制指導目錄。省級人民政府在編制指導目錄時，應當系統(tǒng)梳理縣級政府職能部門的法定職權(quán)和街鄉(xiāng)法定職權(quán)，以此作為編制執(zhí)法權(quán)下放指導目錄的基礎。

　　●允許地方靈活選擇下放方式

　　明確授權(quán)和委托為行政執(zhí)法權(quán)下放的基本方式，將行政執(zhí)法權(quán)下放活動納入到行政機關(guān)間授權(quán)和委托的法治框架之內(nèi)。授權(quán)和委托兩種方式并行，便于實現(xiàn)合法下放和合理下放。在承接主體執(zhí)法力量不足、執(zhí)法能力不夠的地方，可優(yōu)先考慮采用委托或不發(fā)生權(quán)力、責任轉(zhuǎn)移的派駐、服務窗口前移等方式。同時，允許地方選擇下放或者不下放。不能為了下放而下放、為了改革而改革，應當盡可能在原有基礎上做加法。

　　作者單位為浙江大學光華法學院